Analisi critica della riforma

Il seguente esame prende spunto da una più complessa analisi realizzata da Daniele Terlizzese apparsa su Lavoce.info il 14/01/2011

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Per procedere ad un’analisi critica del contenuto occorre per prima cosa dotarsi di un testo di riferimento. Qui potrete scaricare una versione liberamente interpolata della legge, che rende più semplice individuarne le idee-guida ed esaminare come queste prendono corpo nelle varie disposizioni.

Ai fini di un’analisi più facilmente comprensibile, le disposizioni principali della legge possono essere suddivise in quattro aree di intervento principali, contenenti i principali obiettivi prepostisi:

–          Riorganizzare la struttura interna e di governance degli atenei allo scopo di incentivarne la qualità e l’efficienza;

–          Introdurre meccanismi standardizzati per il reclutamento, per la valutazione della ricerca e della didattica;

–          Rielaborare la disciplina finanziaria che dovrà essere improntata su modelli privatistici, con obblighi di programmazione, rendiconto, trasparenza.

–          Ridisegnare il percorso di accesso alla carriera accademica sul modello anglosassone del ‘tenure – track’

Nel complesso tali linee direttive godono di coerenza e razionalità, legittimandosi reciprocamente. Questo rappresenta indubbiamente un fattore positivo ma anche un elemento di pericolo: se uno degli obiettivi sopra elencati non venisse adeguatamente realizzato tale mancanza andrebbe a scapito dell’effettiva realizzazione degli altri. Per fare un esempio: la logica degli incentivi volti a migliorare la qualità della ricerca è perfettamente condivisibile, ma inapplicabile nel caso in cui non si riuscisse a realizzare una disciplina finanziaria efficace e ‘non aggirabile’.

Una parte fondamentale della riforma è quindi legata ai meccanismi di incentivazione della qualità e dell’efficienza del sistema universitario, ai quali sono necessariamente collegati dei meccanismi di valutazione, che ne rappresentano il necessario complemento.

Passiamo ad analizzare tali meccanismi. Tra quelli finalizzati all’incentivazione si possono individuare i seguenti:

–          Concessione alle università ‘migliori’ di ulteriori margini di autonomia organizzativa;

–          Riduzione della quota di fondo perequativo per le università peggiori;

–          Attribuzione di maggiori fondi agli atenei in relazione al ‘costo standard’ di ciascuno studente, ipotizzato inferiore nelle sedi più efficienti;

–          Attribuzione di fondi in funzione della qualità della ricerca, della didattica e delle procedure di reclutamento;

–          Aumento della quota attribuita in funzione della qualità proporzionale rispetto alla qualità media del sistema;

–          Premi o punizioni ai docenti, di natura economica o extraeconomica, in funzione della qualità;

–          Incentivi agli studenti meritevoli;

Gli aspetti rilevanti riguardano due questioni principali. La molteplicità e la frammentarietà di tali meccanismi generano dubbi sulla loro capacità sistemica, cioè di funzionare efficacemente in maniera coordinata. Ma l’aspetto più importante riguarda la loro attuabilità finanziaria, essendo i dettagli rinviati a provvedimenti ministeriali. Non è chiaro, ad esempio, se la quota del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO)[1] attribuita in funzione della qualità sia addizionale o sostitutiva di quella già prevista dalla legislazione vigente.

In generale si può notare come per questo tipo di interventi la legge risenta di un approccio particolarmente ‘centralista’, non finalizzato a responsabilizzare le singole università per quanto riguarda la capacità di attrarre maggiori risorse, pubblicizzando la propria qualità, e di distribuirle al loro interno. Il rischio è quello di stabilire parametri a priori che una volta messi in pratica rischiano di rivelarsi insufficienti.

L’aspetto cruciale ai fini dell’incentivazione su base qualitativa riguarda i meccanismi valutativi, rappresentandone come detto l’imprescindibile complemento (per incentivare la qualità bisogna prima stabilire criteri che la sappiano individuare). Gli organismi preposti sono l’ANVUR[2], il nucleo interno di valutazione e la commissione paritetica docenti-studenti. In genere l’ANVUR ha il compito di definire criteri di carattere generale mentre gli altri organismi li applicano. Questo significa che l’indipendenza, l’autorevolezza e la qualità dell’ANVUR assumeranno un ruolo decisivo nel meccanismo di incentivazione[3]. Non è chiaro ancora come si intende intervenire in questo senso, e tale questione andrà monitorata con attenzione.

I momenti di valutazione previsti dalla legge sono numerosi e riguardano:

–          le condizioni ‘strutturali’ delle università;

–          la loro produzione scientifica nel corso del tempo, la loro attività didattica, la loro attività di reclutamento;

–          l’attività scientifica e didattica dei singoli professori già assunti (che si sostanzia in un giudizio binario a cui si collegano scatti di stipendio e partecipazione a commissioni valutative);

–          la produzione scientifica e l’attività accademica dei soggetti in possesso dell’abilitazione, ai fini della chiamata.

Anche in questo caso la pluralità di istanze valutative rischia di essere esposta a fenomeni di ‘cattura’ e di scambio di favori. Va sottolineata la scelta di rimanere vincolati ad un sistema di certificazione pubblica, a dire il vero forse l’unica via possibile nelle condizioni attuali, ma che presenta i limiti legati alla possibilità di ‘dirottamento’.

Terza area di intervento riguarda la disciplina finanziaria, per la quale la legge prevede tre tipi di interventi:

–          Introduzione di un sistema di contabilità economico – patrimoniale previsivo e consuntivo e di un piano economico – finanziario su base triennale;

–          Raggiungimento di livelli predefiniti per determinati utilizzi delle risorse (è previsto un limite massimo all’incidenza sulle entrate complessive dell’ateneo, al netto di quelle di destinazione vincolata, delle spese per l’indebitamento e delle spese per il personale di ruolo e a tempo determinato);

–          La possibilità di dichiarare lo stato di dissesto finanziario per una università e le conseguenti misure di correzione (penalizzanti per gli amministratori responsabili) come un piani di rientro vincolanti e commissariamenti. La legge non specifica come andranno coperti gli oneri derivanti dal riequilibrio finanziario delle università in dissesto.

 

I provvedimenti previsti in questo campo sembrano tutti sensati e condivisibili, anche se come per molti altri aspetti della legge, la loro specificazione concreta è rinviata in un secondo momento alla responsabilità del Governo.

Inoltre va considerata la 4 idea-guida, ovvero la riorganizzazione del percorso di carriera accademica attraverso l’introduzione del cosiddetto ‘tenure-track’. Questo è stato uno degli aspetti più contestati e problematici della riforma. L’innovazione fondamentale riguarda il primo gradino della carriera, ovvero l’accesso alla figura di ricercatore, che non sarà più a tempo indeterminato ma che prevederà un primo periodo di prova (e una prima tipologia di contratto), che può durare tre o cinque anni, dopo il quale c’è un secondo periodo di tre anni (e una seconda tipologia di contratto, con uno stipendio superiore), alla fine del quale c’è la possibilità dell’assunzione in ruolo, che richiederà comunque il superamento di un esame di abilitazione nazionale[4]. Non è chiaro in quali circostanze il primo tipo di contratto potrà durare tre anni, in quali potrà essere esteso di altri due. L’ipotesi è quella che i due anni di proroga siano offerti a quei ricercatori a cui non si prevede di offrire il secondo tipo di contratto, per dare loro tempo di ricollocarsi.

Ora, l’idea che l’accesso alla carriera accademica richieda un periodo lungo durante il quale la persona dimostra di essere portata per la ricerca e l’insegnamento è scontata nei sistemi universitari di molti paesi. È un periodo in cui è massimo l’incentivo all’impegno, durante il quale si gettano i semi della produzione scientifica degli anni successivi e che funziona molto bene come meccanismo di selezione e allocazione efficiente del talento. Negli altri sistemi universitari (in particolare nel mondo anglosassone) si presenta con una importante caratteristica, la gradualità: un ricercatore nel tenure-track di una delle università più prestigiose, se non ottiene da questa l’offerta di un contratto a tempo indeterminato (la tenure) probabilmente trova collocazione in una università leggermente meno blasonata, e così via scendendo nella graduatoria della qualità. In definitiva, tale meccanismo garantisce un accoppiamento efficiente tra la qualità dei ricercatori e quella delle università, e solo la coda inferiore della distribuzione dei talenti viene in genere espulsa dal mondo accademico.

Nel sistema previsto dalla riforma tale flessibilità non è contemplata. Ancora una volta prevale un approccio dirigistico che vede in un esame di abilitazione nazionale, il criterio per accedere ai concorsi da ricercatore. Tale criterio risulterà più rigido e meno graduabile con il rischio che, qualora fosse estremamente esigente, si respingano candidati che avrebbero comunque potuto contribuire positivamente o che al contrario possano essere abilitati un numero eccessivo di candidati andando a minare così ogni presupposto meritocratico.

Inoltre l’abilitazione nazionale tende a disperdere una parte considerevole di informazioni sul candidato, ovvero tutta l’informazione soft raccolta dalla sua università durante gli anni precedenti e non incorporata nell’elenco delle sue pubblicazioni. La questione resta aperta e occorrerà valutare il funzionamento effettivo del percorso previsto.

 

Vi sono infine una serie di norme che non rientrano nelle 4 macro categorie appena descritte ma che meritano ugualmente di essere menzionate:

 

–          Norme anti-parentopoli: non potranno partecipare ai procedimenti per la chiamata a professore di ruolo e associato coloro che hanno un grado di parentela o di affinità – fino al quarto grado compreso – con un professore dell’ateneo, con il rettore, direttore generale o un componente del cda. Il divieto si applica anche agli assegni di ricerca e ai contratti a qualsiasi titolo erogati dall’università (compresi i contratti con professionisti esterni);

–          Obbligo di attività didattica per professori e ricercatori, anche a tempo determinato, che dovranno entrare in aula e tenere lezioni o seminari. L’impegno viene misurato in 1.500 ore annue, di cui, almeno 350 destinate ad attività di docenza e servizio per gli studenti, per il regime a tempo pieno, 250 per il part-time;

–          Nuova governance universitaria: Viene ufficializzata la figura del direttore generale che sostituirà l’attuale direttore amministrativo. Egli avrà compiti di grande responsabilità (dal perzonale alla gestione contabile dell’Ateneo), e stabilita una netta distinzione tra CDA (11 componenti di cui al massimo 3 membri esterni), incaricato degli aspetti amministrativi e finanziari e Senato Accademico (massimo 35 professori), che avrà poteri limitati solo alla didattica e alla ricerca. Entro sei mesi dall’approvazione della legge gli atenei dovranno approvare statuti con nuove caratteristiche;

–          Atenei federati: previa autorizzazione del Ministero, due o più atenei o anche enti di ricerca, potranno federarsi per migliorare i servizi e abbattere i costi.

 

La mancanza di alcuni dettagli fondamentali e della garanzia di copertura finanziaria costituiscono indubbi elementi di debolezza.

Un’ultima considerazione riguarda l’approccio centralizzato, poco adattabile e flessibile, della riforma. Tale aspetto è centrale rispetto alla possibilità o meno di realizzare una marcata differenziazione tra le università, ammesso che questa sia auspicabile, con l’emergere di centri di eccellenza orientati alla ricerca e università più modeste orientate all’insegnamento. In questa riforma l’impostazione sembra tendere a realizzare uno standard qualitativo comune. La questione è più ampia e riguarda la tensione tra la formazione d’elite (sul modello francese) e la diffusione di massa della cultura. È tuttavia possibile che alcune delle disposizioni presenti nella riforma possano generare, una volta implementate, considerevoli differenziazioni tra gli atenei. È possibile cioè che si creino degli spazi di autonomia di fatto che potrebbero essere riempiti da alcune università (o da alcune aggregazioni di università/dipartimenti) animate da un più marcato intento riformatore e genuino interesse per la qualità.


[1] Il Fondo di Finanziamento Ordinario delle Università (FFO) è un finanziamento statale che costituisce la principale fonte di entrata per le Università italiane. Istituito con l’art. 5 della legge 537/93, si compone di due parti: una “quota base” ed una “quota di riequilibrio”. La quota base viene attribuita automaticamente alle Università, la quota di riequilibrio dovrebbe invece essere assegnata sulla base di parametri quantitativi.

[2] L’ANVUR (Agenzia Nazionale per la Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca) è un ente pubblico vigilato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR), incaricato dei seguenti compiti: (a) esecuzione di un programma di valutazione esterna della qualità delle attività delle università e degli enti di ricerca pubblici e privati destinatari di finanziamenti pubblici, (b) indirizzo delle attività di valutazione demandate ai nuclei di valutazione interna degli atenei e degli enti di ricerca, (c) valutazione dell’efficienza e dell’efficacia dei programmi pubblici di finanziamento e di incentivazione alle attività di ricerca e di innovazione.

[3] La procedura per la selezione dei componenti del consiglio direttivo dell’ANVUR è tuttora in corso. Essa è effettuata dal Ministro all’interno di una rosa predisposta, tra le candidature ricevute, da un ‘comitato di selezione’ composto da 5 persone nominate dal Ministro.

[4] L’abilitazione scientifica nazionale durerà  4 anni (non è chiaro cosa succeda alla loro scadenza) e sarà condizione necessaria per l’accesso ai ruoli di professore di prima e seconda fascia. Entro 90 giorni dall’entrata in vigore della riforma, saranno dettate le procedure necessarie per conseguire l’abilitazione. Tra i parametri previsti, un numero massimo di pubblicazioni che ciascun candidato può presentare in ogni caso non inferiore a 12 e giudizi diversi per funzioni e per area disciplinare. L’abilitazione sarà indetta a cadenza annuale e sarà attribuita da una Commissione nazionale.